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关信平:当前我国社会保障制度公平性分析

发布时间:2019-04-25 18:45 来源:未知 编辑:admin

  体现公平性是社会保障的基本要求之一。当代各国社会保障制度大量涉及到公共资源的分配,因此会遇到公共资源分配公平性的尖锐问题。随着社会保障制度所涉及到的资源分配占社会总财富的比例越来越大,社会保障制度的公平性对全社会财富分配的公平性的影响也越来越大,它受公众关注的程度也越来越大。近年来,我国社会保障制度的制度覆盖面和平均水平都大大提升,但待遇不平等的问题仍然明显存在,并且受到公众越来越多的质疑。因此,作为一项重要的社会政策,我国社会保障下一步发展中急需提升其公平性。

  所谓社会保障制度的公平性问题,主要是指社会保障制度设计和运行是否满足公众对公平分配公共资源的要求。社会保障对公共资源的分配的方式较多,既包括通过社会保险的方式为民众提供各种现金待遇(养老金、医疗费、失业保险待遇等),也包括用政府转移支付的方式为贫困者无偿提供社会救助,还包括在政府公共资金的支持下兴办各种普惠性福利服务。各种方式往往是目标不同、功能不同、对象不同、调动和分配资源的方式也不同,因此各自具有不同的公平性原理,不能一概而论。但是我们可以从社会保障制度纷繁复杂的表象中抓住影响社会保障公平性两个核心问题:一是再分配原理与市场原理的关系问题,二是公共资源分配(再分配)过程中的公平问题及其复杂的影响因素。

  尽管90年代的社会保障制度改革为我国建构了一套适应社会主义市场经济体制的社会保障制度,但在其后的较长时间里一直存在着覆盖面窄、统筹层次低、政府投入少等方面的问题,对其公平性有较大的影响。但在进入新世纪以后我国的社会保障体系一直在不断地调整和补充,尤其是近5年来通过大力推进建立覆盖全民的社会保障体系,使其在覆盖面上有了很大的扩展。但是,从制度建构的角度看,当前我国的社会保障制度仍然没有解决公平性的问题,其问题主要表现在以下几个方面。

  社会保障的不公平首先表现在我国社会保障体系制度化的城乡差异方面。社会保障的城乡差异从计划经济时期以来就一直长期存在的问题,但20世纪90年代的重要的社会保障改革(如建立新型社会保险体系和新型社会救助制度等)都没有考虑到同时解决原来社会保障制度的二元结构问题,甚至几乎完全没有将农村纳入考虑之中,对农民工社会保障的考虑也很不够。其结果,90年代的社会保障改革留给新世纪的一个负面遗产就是社会保障制度更加扩大的城乡差距,以及农民工参与城市社会保障的障碍。

  近年来我国在缩小社会保障城乡差距方面有了很大的进展,先后建立和普及了新型农村合作医疗制度、完善和普及了农村社会救助体系,并且建立和普及了新型农村养老保险制度等。这些制度的建立大大缩小了农村居民在社会保障方面与城市居民的差距。但是,城乡社会保障的待遇水平仍是严重不均等的,城市居民享有的养老、医疗等社会保障待遇仍远远高于农村居民。在这一点上,政府与公众有较大的认识落差。政府更愿意强调各级财政(尤其是中央财政)已经对农村社会保障制度给予了巨大投入,而公众却往往更多地从实际效果上看城乡社会保障待遇水平上仍然存在的巨大差距。我国社会保障制度城乡制度分化还有一个重要衍生品,这就是由于制度的限制和不完善,导致多达两亿多人的农民工及其家庭在城市中难以获得与城市居民平等的社会保障待遇。当前农民工在参与城市社会保障方面存在的种种障碍再次反映出上世纪90年代社会保障制度改革的不完善:它只考虑到了原有城市职工,而没有将后来成为了企业职工主体的农民工纳入制度建构之中。应该看到,城乡社会保障待遇水平的差距主要是由于城乡之间社会保障制度差异所造成的。如果不解决制度分化的问题,即使各级政府再追加投入也很难从根本上解决城乡之间待遇水平差距问题。因此,解决问题的关键在于要下决心推动城乡社会保障的制度一体化。

  其次,除了城乡之间的差距以外,地区之间也存在社会保障差距。导致社会保障地区差距的原因主要是由于全国社会保障体系总体制度的不合理。更具体讲,其直接的原因却是我国地区分割的社会保障体制。全国的社会保险体系分割为众多小的统筹地区,其后果之一就是造成地区间社会保障差距的制度固化和幅度扩大。同时,在社会救助和社会福利方面按制度规则也是由地方政府出资,因而导致各个地区社会救助和福利水平的明显差距。尽管中央财政对财政困难地区的社会救助给予了较大的帮助,但由于没有从制度上改变社会救助由地方财政负责的制度,因此也未能从根本上改变地区间社会救助和社会福利待遇水平的差异。

  再有,在城市内部各个不同群体之间也存在着社会保障待遇水平的差距,主要表现在养老和医疗保险制度上不同群体之间待遇水平差距较大。尽管随着城市居民养老保险制度的建立,城市养老保险和医疗保险体系都可以说基本做到了制度全覆盖。但是这两个体系目前仍是制度碎片化的,城市的在养老和医疗保险上都有三个主要的制度:职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度、城市居民的养老保险和医疗保险制度、机关事业单位的退休金制度和公费医疗制度。这几套制度分别覆盖企业职工、普通居民和机关事业单位工作人员三类不同的人群。而且三个制度下的养老保险关系不能相互自由转移,参加医疗保险也不能自由选择,其结果是之一是导致各类不同人群在不同制度下获得的养老保险和医疗保险待遇差别很大。其中待遇水平最低的是城市居民。但由于与其自身的过去相比,普通城市居民在新建的城市居民养老保险和医疗保险制度下获得的待遇是从无到有的飞跃,因此他们也有较大的满足感。在城市居民社会保障群体差异方面问题最大的是城市职工基本养老保险和医疗保险与机关事业单位退休金和公费医疗制度之间待遇差异。在90年代进行企业职工养老保险制度改革时没有将机关事业单位的退休金和公费医疗制度也一并改革,从而导致出现机关事业单位和企业在养老和医疗保障制度的双轨制,并且在此后的十几年里双轨制下两套制度下之间待遇差距越来越大,尤其是在养老金/退休金待遇方面的差距越来越大。

  最后,在社会福利和社会救助方面也存在着明显的不公平,最大的问题是普惠性福利水平不足且群体差异明显的问题。由于改革开放以后我国社会福利水平相对降低,福利模式逐渐从过去的普惠型转向选择型,对普通社会成员的福利供应大幅度降低,同时集中少量资源重点满足少数最困难者(如低保户)的基本需要。进入新世纪以后,政府财政能力大幅度提高,民众对社会福利的要求也逐渐提高。但在这种情况下政府仍然维持过去的选择型福利模式。其结果,一方面导致社会福利对的社会服务能力不足和覆盖面太窄,少量的低保户获得了很多的救助,但许多困难儿童、困难老人和困难残疾人等都未能得到及时有效的帮助。这种情况又造成了社会保障制度中一种新的不公平。对此,民众也有不少批评。这里存在问题的根源是在制度设计上,是90年代的社会福利与社会救助制度建构时缺乏长远和宏观的眼光,并且在近年来没有随着经济与社会的发展而及时做出制度改革。

  在社会福利方面的公平性的另外一个重要方面是政府社会福利机构与民办社会福利机构在获取社会福利资源方面的严重不平等。进入新世纪以后,政府的公共福利资源投入开始增多,但迄今为止政府所掌握的公共资源仍然未能平等地投入到民办社会福利机构中,这迫使许多民办福利机构要么走向高收费,要么停留在低质量,都难以满足民众日趋增大的需要,尤其是损害了广大中低收入群体获得社会福利服务的平等权利。很显然,这也是一种不公平的情况,是由政府对国办和民办机构的不公平对待而导致的不同的民众在获得社会福利服务的机会、数量和质量上的不均等。

  我国社会保障制度在上述几个方面的差距之所以被广泛地认为不公平,主要是由于这类差异既不是基于社会关照,也不是基于贡献或鼓励,而是基于某种先天的“身份”隔离,以及权力因素的介入。不论从马克思主义理论还是当代各种社会科学理论中都找不到能够支持这些差距合理性的理论依据。我国各类人群在社会保障方面的制度性差异实际上是基于不同人群之间权力地位的不均等:处于权力上端的群体长期以其拥有的权力去维持其特权,从而在公共资源分配中排斥和剥削处于权力下端的群体。这种制度当然是不合理、不公平的。

  导致社会保障各个方面不公平现象的原因比较复杂。一是源于上世纪90年代以来的社会保障改革的目标不明确、缺乏前瞻性和改革的不彻底;二是当前我国社会保障制度的碎片化特点、普惠性福利不足问题和政府公共资源“逆向调节”(给高收入者更好的社会保障待遇)的问题;三是当前我国民众社会公平意识大大增强,但相比之下政府机构的理念转型迟缓,既跟不上十七大以来党中央重视公平正义的新的发展方向,也跟不上民众对社会公平日益高涨的诉求,因此使我国社会保障的公平性不足成为了当前社会保障制度发展中的一大问题。

  目前要解决社会保障公平性问题必须要解决两个基本的问题:一是处理好社会保障制度运行中市场机制与再分配的关系问题,即要让政府主导的,以公共资源方式运行的再分配达到足够的力度;二是要有公平的再分配,即再分配过程(公共资源的分配)要符合公众的公平价值观,要以社会关照为最重要的价值基础,兼顾贡献和奖励的要素,并且要下大决心排除和限制权力和特权的因素。

  在具体行动上从两个方面入手:一是要从公平性的角度重新审视目前我国的社会保障制度,另一方面要重新建构社会保障制度,而不能只是通过简单的修补去解决。要做到这两点,一是需要有关政府部门及其官员实质性地提升对社会公平的重视,并将其落实到具体的制度改革实践中;二是需要目前在社会保障方面的既得利益群体能够从全国发展的大局出发,积极支持朝向更加公平的社会保障制度改革;三是需要从制度设计、政策制定和具体技术环节上都更加重视战略规划和总体设计。

  在具体的层面上,朝向更加公平的社会保障制度改革应该在各个层面和环节上展开。对于社会保险制度,应该建立全国统一的养老金体系,全国联网的医疗保险体系;在社会救助方面,应该建立全国统一下有差别的基本生活保障标准,以及中央政府和地方政府共同负责的财政保障制度;在社会福利方面,应该在中央政府和地方政府共同负责的制度基础上,加快适度普惠性社会福利体系的建设,首先要将特殊困难群体和人员的社会福利服务做到全覆盖,在国办与民办社会福利机构平等化的基础上,加强对民办社会福利机构的投入,同时加快社会工作专业人才队伍的建设。

  新的改革将会与上世纪90年代的上次改革有很大的不同,并且会更加困难。首先,目前国内学术界、政府和各类群体对社会保障制度改革的目标很难取得一致。在公平与效率、福利与发展、“福利社会”与“福利陷阱”、国家-社会-个人之间的责任关系等基本的目标取向上仍然存在较大争论。此外,如何看待新的改革与过去改革成果之间的关系也有不同观点,一些人将新的改革建议看成是要“翻烧饼”,因而对新的改革心存疑虑。其次,新的朝向更加公平的社会保障制度改革将面临利益重新分配巨大难题。上世纪90年代的社会保障制度改革所带来的利益差距主要是在利益增量上。因此各个群体对社会保障制度总体上是支持的,或至少是能够接受的。但当前要进行新的改革却将面临着利益存量调整问题。也就是说,新的改革要在较短的时间内达到预期目标,就将不得不让部分利益群体让渡部分已经得到的利益。这将是一项很难的工作。再有,新的改革是在全社会公平意识增强、社会舆论开放的背景下进行的,任何改革的举措都将受到来自社会各界的仔细拷问,将会面临许多不同的观点,甚至是激烈的争论。这要求政府既要考虑周全,又要具备改革的魄力,不断创新和探索新方向和新制度。政府及其政策制定和实施过程则越来越成为各种利益矛盾的交汇点,使政府常常囿于平衡各种利益,而难以开展大手笔的改革。

  最后,新的改革还面临着新的制度设计难题。目前要进行新的改革,其目标之一就是要克服过去渐进改革所带来的制度碎片化弊端,因此必然要求有更好的总体制度设计。它要求既要对当前的问题有很好的分析,对未来经济社会发展的趋势有很清楚的把握,对民众的需要和国家的资源能力有很好的平衡,对福利水平和经济发展有很好的协调;又要求建立自上而下的总体制度体系,以及各种有效的技术保障措施。

  综上所述,要大力提升我国社会保障的公平性,新的改革是必需的。而新的改革存在着较大的难度,它需要政府有更大的魄力,学界能够提出更好的方案建议,也需要民众有更大的积极性、耐心和牺牲奉献精神。

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